휴게소 새우튀김우동 한 그릇, 7,500원. 그 가격의 40%는 음식이 아닌 수수료다.
국토부 감사가 밝혀낸 40년 카르텔의 민낯이 이 한 그릇 안에 담겨 있다. [사진 = 코리아비즈니스리뷰 DB]
2026년 5월 7일, 국토교통부는 한국도로공사(이하 도공)와 도공 퇴직자 단체 '도성회'를 대상으로 올해 1월부터 진행해온 고속도로 휴게시설 운영 적정성 감사 결과를 공식 발표했다. 그 내용은 수십 년간 수많은 운전자들이 막연히 느껴왔던 불만, 즉 "왜 휴게소 음식은 비싸고 맛없냐"는 질문에 구조적이고 명확한 답을 처음으로 제시했다.
단순히 인건비나 임대료가 높아서가 아니었다. 40년에 걸쳐 단단히 굳어진 이권 카르텔이 고속도로 위 모든 우동 한 그릇의 가격을 끌어올려온 것이었으며, 그 구조는 소비자가 도저히 피할 수 없는 독점 시장이라는 특수성 위에서 오랜 시간 동안 아무런 제재 없이 유지되어 왔다는 점에서 더욱 심각하다.
우동 한 그릇, 지금 얼마인가
고속도로 휴게소의 우동값은 지난 수년 사이 일반 전문 음식점 수준을 이미 넘어섰다.
2025년 12월 현장취재에 따르면, 고속도로 휴게소에서 꼬치어묵우동이 7,000원, 새우튀김우동이 7,500원에 판매 중으로 이미 우동 전문 프랜차이즈 매장의 가격을 넘어선 상태이며, 소머리국밥은 1만 3,000원, 육개장과 등심돈까스는 각 1만 1,000원, 일부 곰탕 메뉴는 2만 원에 판매되는 실태도 확인됐다. 한 휴게소 이용객은 아이 둘을 포함한 4인 가족이 메뉴 세 가지만 주문했는데 3만 2,500원이 나왔다며, 평소 전문 식당을 이용하는 금액보다도 높다고 말했다.
간식 물가도 예외가 아니다. 휴게소 대표 간식인 호두과자는 2020년 8개 포장 기준 2,000원에서 3,000원으로 올라 5년 사이 50%의 인상률을 기록했고, 소떡소떡도 방송 당시 3,500원에서 4년 사이 약 30% 인상된 4,500원에 판매 중이어서, 최근 TV예능과 SNS를 통한 휴게소 음식 붐으로 방문객이 늘어났음에도 오히려 가격이 고공행진을 이어가고 있다는 소비자 불만이 이어지고 있다. 어느 이용객은 "불과 3~4년 전만 해도 만 원 들고 나오면 이것저것 골랐는데 이제는 두 개 사면 끝"이라고 토로했다.
이처럼 높아진 가격은 단순한 물가 상승의 결과가 아니라 구조적 원인에서 비롯된다는 것이 이번 감사와 정부 조사에서 명백히 드러났다.
한국도로공사는 2024년 11월부터 '휴게소 음식가격 공시제'를 시범운영하며 우동, 돈가스, 국밥, 비빔밥, 라면, 호두과자 등 매출 상위 10개 상품의 휴게소별·노선별 최저가·최고가·평균가를 공식 홈페이지를 통해 공개하기 시작했는데, 이는 소비자들이 가격 비교 자체를 할 수 없었던 기존 정보 불투명 구조가 얼마나 오래 지속됐는지를 역설적으로 보여준다. 30년이 넘도록 소비자는 어느 휴게소의 우동이 얼마인지조차 제대로 알 방법이 없었던 것이다.
가격 구조의 핵심: 도공·운영업체·입점업체의 3단계 수수료
고속도로 휴게소 음식값이 비싼 핵심 구조는 3단계 다단계 수수료 체계에 있다. 도로공사가 민간 운영업체에 휴게소 운영권을 임대하면, 해당 운영업체가 다시 식당·카페·간식 매장 등 입점업체로부터 수수료를 받는 이중 임대 구조가 형성된다.
한국도로공사 고속도로 공공데이터 포털에 따르면, 2025년 6월 기준 운영 중인 고속도로 휴게소는 전국 207곳으로, 이 중 15개가 민자 휴게소이고 나머지 192개는 도로공사가 건물을 소유하고 민간 기업에 임대료를 받으며 운영권을 내주는 위탁형으로 운영된다.
이 구조에서 소비자 부담이 얼마나 심각한 수준인지는 정부 스스로도 공식 인정한 바 있다. 대통령실 강훈식 비서실장은 2025년 11월 수석보좌관 회의에서 고속도로 휴게소 운영업체들이 평균 40%에 달하는 높은 수수료를 수취하고 있다고 공식적으로 지적하며, 도로공사 산하 공공기관이 직접 운영하는 직영 휴게소를 대폭 확대하는 등 공공의 이익을 최우선하는 원칙 아래 운영구조 전반을 근본적으로 개편해야 한다고 촉구했다. 이를 우동 7,000원에 대입하면, 소비자가 지불한 금액 중 약 2,800원이 음식 재료나 조리와 무관한 수수료로 빠져나가는 셈이다.
업계 관계자들에 따르면 1만 원짜리 돈가스를 팔 때 도로공사가 14~16%를 가져가고 운영사는 3~4%를 받는 구조여서, 운영사가 폭리를 취한다기보다 도로공사가 임대료 수입을 얼마나 포기할 것인가가 논의의 핵심이라는 지적도 나온다. 운영사 관계자는 "운영사가 폭리 취한다고 하지만 휴게소 영업이익률이 한 자릿수에 불과한 수준"이라고 항변한다.
결국 도공 → 운영업체 → 입점 소상공인으로 이어지는 이 3단계 구조에서 소비자가 지불한 돈의 상당 부분은 음식 재료나 서비스가 아닌 수수료와 임대료로 분산되고, 남은 수익만으로 생존해야 하는 입점업체는 재료비를 줄이거나 가격을 올리는 것 외에 선택지가 없다. 맛은 없는데 가격은 비싸다는 소비자의 오랜 불만이 결코 단순한 취향의 문제가 아니라는 뜻이다.
또한 고속도로 휴게소는 진입·진출이 통제된 구조적 독점 시장이라는 점도 가격 상승을 부추기는 배경으로 작용한다. 장거리 운전 중 음식을 먹거나 화장실을 이용하려면 사실상 해당 휴게소를 이용할 수밖에 없어, 일반 상업 지역처럼 소비자가 발로 선택권을 행사할 수 없다.
이 독점성이 가격 경쟁의 부재로 이어지고, 그 결과가 매년 물가 상승률을 웃도는 음식값 인상으로 누적되어 왔던 것이다.
40년 카르텔의 실체: 도성회와 H&DE
이번 국토부 감사에서 드러난 핵심 문제는 단순한 수수료 구조를 넘어서는 것이었다.
국토교통부는 한국도로공사와 공사의 퇴직자단체이자 비영리법인인 도성회를 대상으로 지난 1월부터 실시한 고속도로 휴게시설 운영 적정성 등에 대한 감사 결과를 2026년 5월 7일 발표하며, 도성회가 1984년 2월 설립 후 40여 년간 회원 친목만을 영위하며 정관에서 정하고 있는 공익적 목적사업 관련 활동을 전혀 하지 않은 것으로 확인됐다고 밝혔다. H&DE는 도성회가 100% 출자해 1986년 설립됐고, 더웨이유통은 H&DE가 100% 출자해 2018년 설립했다.
도성회는 자회사 H&DE를 세워 고속도로 휴게소 운영사업에 참여시키고, 그 수익금을 배당받아 회원들에게 생일축하금과 축·조의금, 기념품 명목으로 분배해온 것으로 조사됐으며, 회원 1명당 회비 납부액이 55만 원인 반면 수령액은 244만 원에 달해 납입한 회비 대비 최소 4배 이상을 경조금으로 수령 가능한 구조였다는 것이 국토부의 지적이다.
국토부 발표에 따르면 도성회는 최근 10년간 자회사 H&DE로부터 연평균 8억 8,000만 원의 배당금을 확보했고, 이 가운데 약 4억 원을 경조금 명목으로 회원에게 지급했으며, 지난해 말 기준 도성회 예금 적립액은 약 25억 원에 달한다.
비영리법인이 실질적으로 영리사업을 운영하며 수익을 사적으로 배분해온 것으로, 공공 인프라인 고속도로 휴게소가 특정 집단의 사적 금고처럼 활용되어 왔다는 비판이 이번 감사로 공식 확인된 셈이다.
탈세·특혜 입찰까지: 40년 비위의 민낯
감사 결과는 탈세 의혹과 특혜 계약으로까지 이어졌다. 국토부 감사 결과 도성회는 자회사 H&DE를 통해 얻은 수익을 회원들에게 분배하면서 이를 비영리법인의 고유목적사업에 사용한 것처럼 처리해 연간 약 4억 원을 과세 대상 소득에서 탈루한 것으로 드러났으며, 비영리법인에 주어지는 비과세 혜택을 악용한 탈세를 지속해온 것이라고 국토부는 밝혔다.
도로공사의 특혜 제공 정황도 함께 드러났다. 감사 결과에 따르면 도로공사는 2015년 10월 서창방향 문막휴게소 내 편의점 운영권 등을 입찰 없이 H&DE에 제공했으며, 국토부는 도성회의 수익 분배 등 비영리법인 제도에 맞지 않는 행위를 근절하기 위해 정관 개정 등 조치를 요구하고, 탈세 의혹에 대해서는 국세청의 세무조사를 의뢰할 예정이며, 수사기관에도 관련 비위 의혹을 의뢰하기로 했다.
또한 도로공사는 지난해 노후 휴게시설 4곳에 대해 민간투자 방식의 리모델링 시범사업을 추진하면서 도성회 계열사를 별도 기업처럼 인정해 주유소 운영권을 추가 부여했으며, 이 과정에서 입찰 일정과 가격 정보 등이 사전에 유출된 정황도 감사에서 확인됐다.
이번 감사는 도로공사 퇴직자 단체가 사실상 휴게소 운영권을 장기간 유지해왔다는 국회와 언론의 지적에 따라 진행됐으며, 국토교통부는 도성회의 자회사 휴게소 운영 구조를 시정하고, 도로공사와 관련자들에 대해서는 징계 및 수사를 추진하기로 했다.
1984년 설립 이후 40여 년, 정치권에서 매년 국감마다 지적이 반복됐음에도 끄떡없이 유지되어 온 구조가 이번 감사로 처음으로 공식 해체 수순에 들어간 것이다.
정부의 구조 개혁 착수: 비상경영팀 발족과 관리공단 신설
한국도로공사는 고속도로 휴게소 운영 전반에 대한 근본적인 개선책 마련을 위해 사장 직무대행 직속의 독립조직인 '비상경영팀(TF)'을 발족했으며, 퇴직자 단체의 휴게소 입찰 참여 배제 등 불이익 부여 기준을 마련하고, 운영서비스 평가의 공정성·투명성 향상을 위한 강도 높은 대책을 수립할 방침이라고 밝혔다.
국토부는 휴게소 운영구조 개편 태스크포스를 통해 다단계 및 과도한 수수료 구조의 근본적인 개편을 위해 중간 운영업체를 거치지 않고 휴게소를 운영하도록 하는 등의 개혁 방안을 검토하고 있다.
더 나아가 정부는 구조 개편의 핵심 수단으로 직영 운영 전담 공기업 신설을 추진하고 있다. 업계에 따르면 정부는 이르면 2027년 상반기에 도로공사 산하에 전문 관리 회사를 세워 직접 휴게소를 운영할 계획으로, 2026년 신규 개소하는 휴게소 5곳을 시작으로 2027년에는 수십 곳으로 직영 체제로 전환한다는 내부 계획이 마련되어 있으며, 정부 관계자는 "이익을 공공이익에 맞게 최소화하면 소비자에게 음식값 절감 효과를 꽤 줄 수 있을 것"이라고 밝혔다.
이는 사실상 1990년대 민영화로 사라졌던 고속도로관리공단이 30년 만에 부활하는 형태이며, 정부가 민간 위탁 일변도의 기존 정책 기조를 전면 수정하겠다는 신호로 해석된다.
중간 운영업체가 제거되면 입점 소상공인이 도공과 직접 계약을 맺게 되고, 40%에 달하던 수수료 부담이 실질적으로 낮아질 수 있는 구조가 만들어진다.
김윤덕 국토교통부 장관은 "도로공사와 퇴직자, 휴게소 운영사 간 수십 년간 고착화된 카르텔을 일소하고 고속도로 휴게소를 국민에게 돌려드리기 위한 첫걸음"이라며 "휴게시설 운영구조 개혁 작업을 신속하고 철저하게 추진해 나가겠다"고 강조했다.
40년 넘게 이어진 카르텔의 종식이 선언된 지금, 그 개혁이 실제로 우동 한 그릇의 가격을 얼마나 낮출 수 있을지, 이제 국민의 시선은 말이 아닌 행동의 속도에 집중되고 있다.